1. O PODER POLÍTICO EM MÃOS DA BUROCRACIA
Se há tema clássico do Direito Administrativo,, cujos
fundamentos nós no Brasil ainda não fomos capazes
de compreender ou de aceitar, é o do processo administrativo.
Nós temos uma história, além de autoritária,
de desorganização administrativa, uma luta permanente
para realizar as tarefas do dia-a-dia sem organização
e planejamento, o que concorre contra a idéia de processo
e procedimento administrativo.
Nossa visão acerca do Estado decorre diretamente de sua história.
A Administração Pública, no sentido contemporâneo,
é muito distinta daquela do passado. No entanto, muitas das
idéias e, sobretudo, muitas das formas da Administração
antiga permanecem ou resistem em morrer. A Administração
contemporânea é baseada no conceito de burocracia.
Conquanto essa expressão tenha uma conotação
negativa na linguagem popular, na verdade ela correspondeu a uma
evolução notável na organização
do poder político. Por quê?
A idéia de burocracia se opõe ao modelo anterior,
o da Administração patrimonial, isto é, uma
Administração dos negócios públicos,
ligada à propriedade ou patrimônio. Se olharmos para
o Brasil no início do século XIX, e para os municípios
especialmente, veremos a confusão entre poder político
e propriedade. Quem exercia o poder político concretamente
detinha o poder econômico, isto é, a propriedade.
Outrora, a Administração Pública também
se confundiu com os estamentos, isto é, os grupos de “status”
que, sem serem os dos proprietários, exerciam o poder a título
permanente, sem vinculação maior com as várias
camadas da sociedade. É contemporânea a idéia
de Administração Pública como corpo de burocratas
que exerce o poder político por conta de outrem, isto é,
que deve a legitimidade da sua atuação à investidura
alheia, que deve prestar contas à coletividade. É
a figura de alguém obrigado a exercer o poder impessoalmente,
que maneja uma competência que não lhe pertence, que
não é sua propriedade.
Este conceito de Administração Pública nasce,
em termos práticos, no século XIX. O grande fundamento
desse tipo de exercício do poder político são
as revoluções do final do século XVIII. Mas,
na prática estatal e administrativa, a luta pela criação
da burocracia e do Estado burocrático, neste sentido, é
a própria história do século XIX. De modo que
tratamos de algo muito recente, a Administração Pública
transformada em burocracia, exercida como atividade em si, sem se
confundir com o poder patrimonial.
2. O MÉTODO PROCESSUAL A SERVIÇO DA AUTONOMIA
DA POLÍTICA E DOS INTERESSES PÚBLICOS
A Administração contemporânea assume compromissos
com uma idéia repetida com insistência, mas que não
é vivida com profundidade de interesse público, bem
público bem comum ou interesse coletivo, não importa
a nomenclatura. No passado, a Administração Pública
se confundiu com o patrimônio; administrar os interesses gerais
da coletividade era tratar dos negócios do proprietário,
de modo que as duas classes de interesse – os gerais e patrimoniais
- se confundiam.
A separação entre negócio privado e negócio
público não tinha condições de acontecer.
E ela só será viável na medida em que o poder
se burocratizar. Esta introdução histórica explica
porque, embora o processo administrativo seja fundamental ao Estado
contemporâneo, não tinha a menor importância nos
Estados administrativos que o precederam. É um instituto criado
em decorrência da noção de Administração
Pública burocrática, cuja atuação é
independente da vida privada de cada um dos burocratas, que cuidam
de interesses que não são os seus pessoais. Quem atua
assim, quem é burocrata neste sentido Weberiano, precisa de
um método de ação que evite a contaminação,
que impeça os interesses privados de contaminarem os atos praticados
no exercício do poder burocrático. Essa é a grande
razão da existência do mecanismo sofisticado a que damos
o nome de processo administrativo.
Trata-se de tentativa de impedir que os agentes administrativos, colocados
no corpo do Estado para realizar interesses impessoais, desvirtuem
sua ação e misturem os atos públicos com seus
interesses pessoais ou com sua visão privada. Deseja-se que
o agente público seja instrumento da realização
de interesses que transcendem a ele e, para viabilizá-lo, imaginou-se
trazer da vida judicial este mecanismo: o processo.
O que há de fundamental na idéia de processo é
o princípio da impessoalidade. Quer-se despersonalizar quem
decide, de forma a transformá-lo em instrumento, em cada caso
concreto, de interesses mais elevados, os públicos ou coletivos,
impedindo que a decisão política seja contaminada por
interesses pessoais.
Há uma tendência muito relevante na teoria política
de mostrar como a luta política é contaminada pelos
interesses pessoais. Os grupos que se digladiam na política
lutariam por interesses privados e, como reflexo disso, os agentes
públicos estariam postos dentro da máquina do Estado
para realizar esses interesses. Nessa visão, não existiria
propriamente interesse público como algo distinto ou separado
do interesse individual; o interesse público corresponderia
aos interesses individuais prevalecentes em certo momento histórico.
Esta é, inclusive, uma feição da crítica
marxista do Estado, segundo a qual o que denominamos interesse público
não passa de interesse de certo grupo preponderante no momento,
que o impõe a toda sociedade, de modo que, nesta visão,
o agente público é agente de interesses privados - seus
ou do grupo de que participa – e, toda vez que age, não
passa de alguém tentando privatizar aquilo que, em termos idealizados,
se diz ser interesse público.
Há, nesta visão da política, grande ceticismo
quanto à possibilidade de existir o interesse público
como algo distinto do privado, bem como quanto à viabilidade
da política como espaço onde se fazem opções
e se tomam decisões que não se confundem com aquelas
que os interesses localizados, previamente existentes, querem impor
à sociedade. É uma visão cética quanto
à autonomia da política.
Há, no entanto, quem, no âmbito da teoria política,
sustente essa autonomia. Aliás, é uma grande questão
da filosofia, a identificação da política como
atividade própria, específica. Está ligada à
pretensão de demonstrar sua autonomia, de construir um universo
de idéias e de métodos que lhe sejam próprios
e, portanto, distintos daqueles que se referem ao que chamamos aqui
de interesses individuais.
Como ocorre sempre em teoria, podemos aderir a uma ou a outra. Mas,
quando nos colocamos numa perspectiva jurídica, além
de nossa concepção a respeito da política, devemos
levar em consideração outro elemento, que não
é desprezível: é a ordem jurídica, e,
muito especialmente, nos tempos modernos, a ordem jurídica
constitucionalizada. Ainda que sejamos céticos em relação
à viabilidade de as normas constitucionais e os institutos
jurídicos se realizarem, não podemos deixar de levá-los
em consideração. Não nos é dado desconhecer
este conjunto de normas e de institutos. Especialmente para quem trabalha
profissionalmente com a ordem jurídica, é preciso partir
do pressuposto de que, à margem de todo possível ceticismo,
ela existe para ser implementada.
Temos de reconhecer a Constituição, sobretudo no contexto
democrático, como ponto de partida e como desafio. Isso quer
dizer o quê?
A Constituição fez uma série de escolhas e estamos
condicionados por elas. Aquilo que podemos mencionar como a grande
escolha em matéria de processo administrativo, foi a de construir
uma Administração Pública com base na idéia
de impessoalidade, para realizar os interesses da coletividade como
um todo.
