Excelentíssimo
Sr. Dr. Antonio Carlos Caruso, o Senhor que preside estes trabalhos
e na pessoa de quem tomo a liberdade de saudar os demais Ilustres membros
desta mesa, Srs. Conselheiros, Srs. Advogados, Juízes, Promotores,
Srs. Estudantes, Senhoras e Senhores.
É com grande alegria e com grande honra que compareço
nesta data a este Tribunal, cujas dependências tive a honra e
o prazer de conhecer apenas nesta data.
Quero registrar, de início, a calorosa acolhida que aqui recebi,
o que, por si só, já é para mim, motivo de grande
alegria e confirma a minha expectativa em relação ao convite
que me foi amavelmente dirigido e que agradeço.
Apenas estou um tanto quanto preocupado pela, talvez, imprudência
na aceitação do convite dada a excelência da platéia.
Eu me recordo uma certa ocasião em que fui convidado a dar uma
palestra no STJ e tinha o receio de dizer: “- Bem, o STJ entende
a respeito da matéria, isso ou aquilo”, e alguém
abrir uma porta e dizer: “- Não, não, nós
não entendemos isso”. Então, falar sobre Processo
Administrativo nesta Casa é algo tão temerário
quanto isso. Falar de Processo Administrativo aos Senhores, que conhecem
muito bem Processo Administrativo, é uma tarefa árdua.
Eu disse aqui aos Senhores Conselheiros que me receberam que eu vim
aqui muito mais para aprender, mas, digamos assim, para não frustrá-los
desde logo, vim para trocarmos experiências a respeito de um tema
que acho difícil. Acho difícil, não apenas pelo
aspecto do processo administrativo, mas porque o tema é difícil
sob o ângulo do Processo Civil.
Na verdade, se há um tema que é difícil é
o tema que envolve partes, que envolve litisconsórcio, que envolve
intervenção de terceiros, porque se pararem para pensar,
e eu acho que vale a pena pensar assim, este tema, na verdade, está
entrelaçado com vários aspectos do Direito Processual.
Seja processual no âmbito jurisdicional, seja administrativo,
porque na porta de entrada do processo, nós cogitamos de quem
é parte legítima.
Para cogitarmos de quem é parte legítima, temos que examinar
a relação de direito material, para saber quem é
titular da relação material e, assim, quem está
habilitado a participar do processo.
Em contrapartida, nós devemos saber perante quem se produzirão
os efeitos da decisão, seja administrativa ou seja jurisdicional,
razão pela qual o tema das partes e da legitimidade das partes
e do terceiro acaba se ligando ao tema da eficácia da decisão
e, consequentemente, da coisa julgada, ainda que no âmbito administrativo
falemos desse tema de forma diferenciada do que falamos no âmbito
jurisdicional.
De tal sorte, às vezes no Curso de Graduação, vem
aquela idéia de que antes de ensinar intervenção
de terceiros ou ensinar litisconsórcio, seria melhor começar
ensinando sentença, coisa julgada, porque eu só posso
determinar quem deve estar no processo a partir do momento em que eu
determino os efeitos do provimento que se almeja.
Essas são considerações apenas introdutórias
para demonstrar que, estudando a questão sob o ângulo do
Processo Administrativo, essas mesmas dificuldades me assaltaram e o
que eu vou fazer aqui é passar aos Senhores, um resumo das idéias
que tenho sobre o tema e, sinceramente, das dúvidas que tenho
a respeito do tema.
O que proponho aos Senhores para organizar a exposição,
organizar, digamos, as reflexões sobre o tema? Proponho tratar
da questão sob o ângulo do Processo Civil, partindo da
idéia de parte, parte legítima, “litisconsórcio”,
terceiro, assistência, formas de intervenção de
terceiro. Feito esse panorama, espero ser breve, talvez então
tenhamos condições de projetar esses conceitos no Processo
Administrativo porque, já adiantando um pouco aos Senhores, o
que pude constatar dos diversos diplomas que regulam o Processo Administrativo
é que esses diplomas, de um modo geral, são genéricos
e às vezes eles incidem, em certa medida, em petição
de princípio, porque, na verdade, fico num círculo vicioso.
Deve estar presente aquele que é interessado; o interessado deve
estar presente, mas eu não sei quem é o interessado para
que ele esteja presente ou não.
Por outro lado, o que pude constatar e trago aos Senhores é que,
aparentemente, os diplomas que tratam das partes, dos sujeitos interessados,
permitem sem dúvida, claro, a intervenção das pessoas
que sejam titulares de relações jurídicas passíveis
de afetação pela decisão. Mas, o que pude notar
é que não há, uma disciplina de como isso deva
ser feito ou mais especificamente, salvo melhor juízo, não
há um tratamento diferenciado àqueles que são admitidos
a participar da relação jurídica no processo administrativo.
Quer dizer, de duas uma, ou ele é indiferente e não pode
ingressar ou ele tem interesse, pode ingressar e é tratado como
qualquer outro interessado, o que não ocorre no Processo Civil.
É perfeitamente possível imaginar no Processo Civil que
alguém sofra os efeitos da decisão, do ato final, e que
possa, por esta razão, intervir no processo, mas que não
seja tratado como aquele que é titular da relação
material diretamente atingida.
Então, o que proponho aos Senhores é isso. É trazer,
sumariamente, os conceitos do Processo Civil ao Processo Administrativo
que não deixa, nessa medida, de ser Civil, e depois tentar refletir
criticamente sobre as distinções entre o processo jurisdicional
e o processo administrativo, considerando a natureza da decisão
do ato culminante no Processo Administrativo para saber, eventualmente,
em que medida esses conceitos poderiam ser aproveitados.
Eu parto, e espero não entediá-los com isso, da idéia
do conceito de parte, porque há um certo preconceito ou pelo
menos já houve um certo preconceito com relação
à denominação. Não que ela seja relevante
como denominação, porque a denominação nós
escolhemos, é uma convenção, mas os Senhores sabem
que há preconceito no tocante à denominação
porque “parte” no âmbito jurisdicional ficaria tradicionalmente
reservado ao sujeito da relação jurídica processual.
No âmbito administrativo nós teríamos “sujeitos”,
“sujeitos interessados” ou outras terminologias. Eu digo
isso porque os Senhores que são estudiosos, não apenas
do Processo Administrativo mas do Processo Civil, sabem que, por exemplo,
quando se distingue Jurisdição Contenciosa de Jurisdição
Voluntária, uma das distinções com a qual não
concordo, gostaria de dizer, é a que contrapõe as Partes
no Processo Contencioso e os interessados na Jurisdição
Voluntária, que se diz ser a Administração Pública
de interesses privados, que é típica atividade administrativa.
Quero apenas fazer um parêntese dizendo aos Senhores que quanto
mais passa o tempo e mais me dedico ao estudo dessa matéria menos
me convenço da tradicional distinção entre jurisdição
contenciosa e jurisdição não contenciosa. Acho
que isso é interessante porque na medida em que Órgãos
Administrativos exerçam uma função próxima
da função jurisdicional, senão idêntica quanto
à função, isto passa a ser relevante porque é
preciso encontrar um regime, uma disciplina uniforme de toda a função
jurisdicional, seja ou não exercida pelo Poder Judiciário.
Aliás, esse é outro preconceito, outro dogma, porque,
diz a lenda que a função jurisdicional é exercida
pelo Poder Judiciário, o que aliás é uma forma
orgânica e insuficiente de definir o que é a Função
Jurisdicional.
O que é função jurisdicional? É aquela exercida
pelo Poder Judiciário. Não, não parece que seja
correto. Existe a Administração no Judiciário,
existem atos legislativos, limitadamente, dentro do Judiciário,
assim como existe função jurisdicional fora do âmbito
do Poder Judiciário, embora saibamos que tradicionalmente a separação
entre função jurisdicional e função administrativa
passe pela definitividade das decisões proferidas no âmbito
jurisdicional.
Não quero aqui me desviar, mas como percebem não adianta
querer tratar de parte ou de terceiro sem que nos preocupemos com a
natureza da decisão. Aliás, Senhores, sem a preocupação
de seguir uma linha muito rigorosa, quando nós pensamos em parte,
em que deve figurar em um processo, é preciso que os Senhores
tenham em mente, que nós tenhamos em mente, que a presença
de alguém dentro de um processo impõe-se na medida em
que a participação legitima o ato estatal que virá
afinal.
