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I Seminário de Direito Administrativo - TCMSP
“Processo Administrativo”
De 29 de setembro a 3 de outubro de 2003

 

01/10 – PRAZOS – PRECLUSÃO NO PROCESSO ADMINISTRATIVO
Dr. Sérgio Ferraz - (Professor Titular de Direito Administrativo da PUC/RJ e Procurador Aposentado do Estado do Rio de Janeiro/Conselheiro Federal da OAB/Advogado)

 

Caríssimo Presidente, permita-me dizer, amigo. Senhores Conselheiros, eminente Secretário de Estado do Estado do Amazonas, caríssimo Procurador Geral, advogados, professores, estudantes, senhoras e senhores. Dizem que hoje o Presidente Luís Inácio Lula da Silva irá ratificar a edição do Estatuto do Idoso, e eu peço, já invocando as benesses do Estatuto do Idoso, tenho razões suficientes para isso, que não me provoquem tantas emoções, saudações como essas que eu ouvi, deixam-me inclusive confundido, não sei como respondê-las. Realmente, poupem este velho senhor, é isso, é o máximo que eu posso pedir. Mas com muita alegria, eminente Presidente, com muita honra, estou aqui, muitíssimo obrigado, com muita honra estou aqui presente neste Tribunal de Contas.

Eu não sou uma pessoa estranha a este Tribunal de Contas e vou fazer uma reminiscência, por aí vocês vêem como é que eu me qualifico, para ser um dos beneficiados do Estatuto do Idoso. Em tempos que lá se vão e eu já não saberei focalizar o ano, alguns dos senhores, inclusive, que estão à Mesa, se eram nascidos, já eram nascidos há muito pouco tempo. Há muitíssimos anos atrás, uma revolução militar desabou sobre esse país e pouco depois de essa revolução ter desabado, houve um grande empenho dos titulares do mando naquela ocasião, no sentido da extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios, qualificadamente o de São Paulo e do Rio de Janeiro. Era Presidente deste Tribunal, na época, o então Conselheiro Paulo Planet Buarque, por aí vê Vossa Excelência, como é longe o tempo em que estão situadas estas reminiscências, e a convite de Paulo Plantet Buarque e intermediação de uma então consultora interna do Tribunal, que pouco depois foi ser Juíza Federal e, mais tarde, Desembargadora Federal, a Professora Lúcia Vale Figueiredo, eu fui convidado pelo Tribunal para examinar a hipótese e emitir um parecer. O que fiz, aceitei a incumbência e realmente emiti esse parecer. Foi a primeira e também, infelizmente, a última vez em que estive aqui neste Tribunal; este auditório eu não conhecia, este magnífico auditório realmente foi um impacto estético, emocional. Naquela ocasião, pela pressa com que tínhamos de tratar do assunto, não me foi possível visitá-lo; mas desde então, tenho estado com o Tribunal de Contas, sempre na minha mente e na minha preocupação.

Ainda há pouco, dizia, eminente Presidente, numa entrevista que me era pedida por uma assessora de imprensa, não só a respeito da grande iniciativa que foi tomada da criação da Escola de Contas, como também da minha inteira convicção, da minha fé nos Tribunais de Contas, como o veículo cabível de realização do superior interesse público e até pontuava: pode haver um ou outro Tribunal que, eventualmente, não esteja cumprindo bem suas atribuições, isso é episódico, isso é circunstancial, isso se corrige, isso se corrige com boas escolhas de Conselheiros ou de Ministros, isso se corrige pelo curso do tempo, isso se corrige adestrando cada vez mais o pessoal de suporte, o pessoal de apoio, que é a alma das decisões do Tribunal de Contas. Então, sempre fui uma pessoa profundamente crente da importância e do papel relevantíssimo que têm os Tribunais de Contas na sanidade da Administração Pública. Por essa razão, recebi até, informalmente, na semana passada, fazendo uma palestra no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, um título de Amigo dos Tribunais de Contas. É assim que me vejo eminente Presidente, considero-me, realmente, um amigo e quero dizer a Vossa Excelência, que se precisar de meus préstimos, na Escola de Contas, sem ônus para os cofres públicos, conte comigo.

Assim, não sei se sobrevivo à promulgação do Estatuto, mas tudo bem. Mas eminente Presidente, então exatamente para que não me derrame mais emocionalmente, ratifico tudo isso que disse, pois vem do coração, e adentro o tema da exposição. O tema da exposição tem a ver com uma das notas mais singulares da própria idéia de processo. Quando se fala em preclusão, fala-se em tempo, quando se fala em tempo, nós temos exatamente um dos dados que é conatural à própria idéia de processo. O processo significa um curso de acontecimentos que se concatenam entre si e que se desenrolam no tempo. O tempo, portanto, é uma dimensão absolutamente inextirpável da idéia de processo, a própria idéia de processo, o curso para frente, o caminho para adiante, no tempo, não é caminho para adiante no espaço. Na medida em que o processo se passa, habitualmente, dentro de uma mesma localização e ainda quando, em razão de ingerências ou injunções de ordem hierárquica, se desloca espacialmente, o que temos são emanações da mesma estrutura de poder, conseqüentemente, o processo é o curso de uma lide de um litígio, de um esclarecimento, de uma declaração, de um aclaramento, dentro de um determinado tempo.

O tempo, portanto, é, repita-se, uma dimensão absolutamente imprescindível à própria idéia de processo; mas não é uma dimensão puramente, ele é também uma tensão dialética, porque na idéia de tempo e na idéia de dirimência de litígios ou de manifestação de opiniões, dentro de um certo tempo, de imediato, se coloca o grande problema que divide a própria idéia de tempo no processo, qual seja, o de saber o tempo excessivo contra o tempo escasso. Não se quer que o processo vá consumir tempo, que seja absolutamente desmedido, há uma verdadeira frustração na realização do processo administrativo, quando o tempo de seu desenrolar se apresenta excessivo. Da mesma maneira, se por força de não se cair nesta linha do tempo excessivo, se decide atropeladamente, açodadamente um processo, também se frustra a finalidade do processo. Então, o processo está sempre em busca daquele ideal, do tempo ideal, do prazo ideal, e isso não é fácil. Assim, a dimensão tempo que é imprescindível, por outro lado, é uma dimensão dramática, é uma dimensão tensa, é uma dimensão dialética e calibrar o excesso e o açodamento é na verdade uma tarefa muito difícil.

De toda maneira, eminente Presidente, senhoras e senhores aqui presentes, existe ao menos, uma consciência absolutamente segura entre nós todos, de que o processo tem um tempo ideal, um tempo ideal que não se calibra aprioristicamente, que deve ser visto à luz das suas complexidades específicas, mas que não deve de regra ser ultrapassado. Isso que era um ideal, hoje em dia é um valor, e até um valor normativo: nós sabemos que o Brasil, como signatário que é do Pacto de São José da Costa Rica, carta fundamental da Organização dos Estados Americanos, se comprometeu, na forma do artigo segundo desse pacto, a executar os seus processos de várias índoles, dentro de um tempo razoável. Esse pacto já foi inclusive ratificado, ele faz parte do direito interno brasileiro; então nós temos hoje a cominação do prazo razoável, com sendo uma baliza axiológica, mas uma baliza normativa que se impõe a todos nós que todos nós devemos procurar realizar, e para que não se diga que é tão apenas uma idéia generosa e que disso não passará, quando muito será uma diretriz, acontece que a Corte Interamericana de Justiça da Organização dos Estados Americanos já condenou duas vezes o Estado Brasileiro, em dois casos concretos, que têm que ver com matéria trabalhista, porque, em ambos os casos, o empregado que, afinal de contas, foi atendido na sua pretensão, parece que quando veio a solução que lhe era favorável, já tempo excessivo se tinha passado. Como já dizia Rui, a justiça que se faz tardiamente, se faz injustamente. Então o Brasil foi condenado a reparar esses dois empregados, porque no entender da Comissão Interamericana de Justiça, se havia atuado com prazo excessivo na dirimência daqueles litígios. Sabemos também que a Corte Européia tem adotado o princípio do prazo excessivo. Estamos, pois, em face de alguma coisa que significa essência, essência de processo. Nessa dimensão de tempo, é que se coloca a questão da preclusão processual e várias outras questões que têm que ver com o tempo no processo administrativo. Poder-se-ia indagar, que importância tem isso tudo para nós? Eu diria que tem dúplice importância. Hoje em dia, na forma do artigo 70 da Constituição Federal e o que ele irradia, não só pelas Constituições Estaduais, mas também pelas leis orgânicas dos Municípios, a atuação das Cortes de Conta não se cinge a um desempenho meramente formal, não se faz um exame atinente, exclusivamente à legalidade. Faz-se um exame também de legitimidade, de economicidade, de eficiência.

Hoje o controle desce inclusive à essência material daquilo que é trazido aos Tribunais de Contas, quando se realiza o propósito da administração pública, mas não se trilha o melhor caminho. Têm os Tribunais de Contas, sim, competência para dizê-lo, em face do princípio da eficiência, em face da idéia de economicidade, em face da idéia de moralidade, que também é uma das linhas vetoriais do artigo 70, que estão a balizar a atuação dos Tribunais de Contas. Então, vejam Vossas Excelências, que um processo tardio da Administração, que venha ao controle do Tribunal de Contas, um processo em que a idéia de prazo não tenha sido adequadamente respeitada, pode suscitar a aplicação de sanções, na medida em que terá sido um processo em que o princípio da eficiência não foi observado, em que provavelmente por isso a economicidade não foi plenamente atingida, consequentemente o Tribunal de Contas pode exercer a sua função de julgar, quando não tenha havido a observância da dimensão temporal devida. Doutra parte, a regra cria também uma obrigação para o Tribunal de Contas, ou seja, os Tribunais de Contas também têm que ser expeditos, também têm que ser atentos ao problema do prazo, no curso de seus próprios processos.

Isso é um compromisso dos Tribunais com a cidadania, com os administrados que estão sujeitos ao seu controle e esse princípio, ele não estará, de maneira alguma, não poderá estar ausente da preocupação dos Senhores Conselheiros, que julgam as contas que lhes vêm a exame. Há, portanto, uma dupla dimensão da preocupação do tempo, com os processos de fora e com os próprios processos. Daí, vêem Vossas Excelências, a importância deste tema, que poderá parecer um tanto ou quanto abstrato, mas, na realidade, ele tem que ver com a concreção direta das competências da Corte. E exatamente para mostrar a concreção é que vou aqui levantar algumas idéias e fazer algumas observações e estabelecer, enfim, algumas conclusões, que não têm a força da verdade absoluta, mas que significam apenas a minha convicção pessoal e que, como tal, elas serão passadas para os Senhores. A idéia de processo supõe sua divisão em etapas, em fases.

 
 
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