I Seminário de Direito Administrativo - TCMSP
“Processo Administrativo”
De 29 de setembro a 3 de outubro de 2003

	02/10/04 – Os Recursos no Processo Administrativo
	Carlos Alberto de Salles (Mestre e Doutor pela USP e Promotor de Justiça do Estado de São Paulo)

 

Excelentíssimo Senhor Doutor Antonio Carlos Caruso, Digníssimo Presidente desta Corte de Contas; em nome de quem eu saúdo os demais Conselheiros e autoridades aqui presentes. Eu gostaria, inicialmente, de dizer da minha gratidão pela elogiosa apresentação, e dizer também da felicidade de poder estar hoje nesta Casa, trazendo alguma contribuição num tema que é, pelo qual eu devoto o mais especial carinho, quer dizer, é possibilidade de trazer noções já bastante consolidadas no Processo Civil para outras áreas do Direito, especialmente para o Direito Administrativo, onde a importância do processo vem crescendo acentuadamente.

1. INTRODUÇÃO
A exposição foi organizada de forma a dar um breve panorama sobre a noção de Processo Administrativo e sobre como se pode aplicar alguns institutos do Processo Civil, ou melhor, fazer a leitura de alguns institutos do Processo Administrativo a partir de algumas premissas já fixadas no Processo Civil.

Os tópicos a serem desenvolvidos poderiam se resumir em algumas perguntas sendo elas: o que é recurso e para que ele serve no âmbito administrativo? Existe ou não um duplo grau de jurisdição administrativa? Como se dá a interposição dos recursos administrativos, quem pode recorrer, quais são os efeitos dos recursos administrativos? Quais são as outras formas de impugnação do ato administrativo?

A título de introdução, é preciso entender porque o processo ganha importância para a administração pública nos dias que correm. Na verdade, pode-se dizer que está em curso hoje uma verdadeira processualização do Direito Administrativo, que se relaciona muito com o sentido e com a maneira de organização do Estado Contemporâneo.

Nesse sentido, é importante entender que o processo nasce dentro da concepção do Estado Moderno, inicialmente, como uma forma de controle do poder soberano. Ora, se é dado ao poder soberano a possibilidade de controlar a regularidade das condutas das pessoas, dos vários agentes em sociedade, indubitavelmente surge a questão de saber quem controla o próprio poder soberano.

Dessa necessidade de se controlar o poder soberano é que, no Estado Moderno, vai surgir o processo, como um remédio contra o arbítrio do exercício do Poder Estatal. Por isso, numa visão considerada bastante liberal, Ihering explica que a forma e a liberdade são irmãs gêmeas, ou seja, na medida em que é possível controlar, limitar o Estado dentro de determinadas formas, dentro de determinados procedimentos, consegue-se garantir ao cidadão uma espera de liberdade. É nesse contexto do Estado Moderno que nasce o processo.

Ocorre, entretanto, que há no Estado Contemporâneo uma mudança do próprio conceito de liberdade, na passagem de um conceito de liberdade negativa para um conceito de liberdade positiva. Isso tem implicações bastante profundas na maneira de atuar do próprio Estado, porque, se antes bastava ao Estado - notadamente o Estado juiz – conformar-se a determinados procedimentos para atender àqueles direitos e interesses do cidadão, hoje isso não é mais suficiente.

Isto ocorre, porque no Estado Contemporâneo, onde a liberdade positiva é levada em conta, exigir-se-á do Estado que abra ao cidadão, primeiro, uma possibilidade de participação política democraticamente efetiva, e, segundo, a inserção daquele num contexto de um Estado social, permitindo que o cidadão exija do Estado a prestação de determinados benefícios positivos que são bem característicos do Estado Contemporâneo.
Portanto, o Estado passa a se colocar não apenas como um delimitador de condutas privadas, mas um interventor na sociedade, garantindo ao cidadão determinadas prestações básicas para a sua existência, como os direitos à educação, à saúde, à própria justiça e assim por diante.

É devido a esse Estado Contemporâneo, que surge também a necessidade e o caminho de uma renovada processualização do Direito Administrativo; ou seja, se antes este servia apenas para limitar a atuação do Estado soberano, hoje serve também para garantir o caminho de participação do cidadão na gestão do Estado e na produção das decisões estatais, sejam elas quais forem.

Logo, se num primeiro momento, que pode ser entendido como da hegemonia de um paradigma liberal, bastava a processualização do Estado Juiz, num segundo momento, atual, passa a ser necessária também a processualização do Estado Administração. Estado esse que vai ter que, processualmente, lidar com aqueles interesses diretos do cidadão, individualmente considerado, além de abrir espaço para uma participação direta da própria coletividade. A esse propósito, pode-se afirmar, por via reflexa, a existência de uma tendência à participação direta, com um, desgaste dos meios de representação formal.

Destarte, o Legislativo e o Executivo, não mais são suficientes para representar os interesses da sociedade, havendo necessidade do Estado abrir canais para participação direta da própria coletividade na gestão de seus negócios.

As Leis de Processo Administrativo, relativamente recentes - uma delas Federal, Lei 9.784/99, e outra do Estado de São Paulo, Lei Estadual 10.177, de 30 de dezembro de 1998 -, fornecerão o parâmetro que diz respeito a essa procedimentalização ou essa processualização da Administração, de forma que o ato administrativo passe a ser visto como resultado de uma decisão administrativa produzida mediante um processo.

Tais leis, detalhadas durante a exposição, expõem o parâmetro preciso do que vem a ser esse fenômeno do processo no Direito Administrativo e, mais exatamente, da necessidade de termos mecanismos recursais em relação às decisões administrativas.

É importante notar, que a abrangência dessas leis processuais, não é restrita ao processo disciplinar ou ao processo sancionatório. Em modalidades, já relativamente consolidadas no âmbito da Administração Pública, estão presentes quando se trata de aplicar sanções a funcionários públicos ou discutir sanções administrativas impostas ao particular.

A disciplina processual da Administração vai assumir uma nova função, abrangendo o procedimento administrativo como um todo. Nesse sentido, é significativo que se permita, a partir da Lei Federal mencionada, possibilidade de legitimidade recursal contra o ato administrativo, a interesses que antes não encontravam entrada na própria administração, configuradas como interesses difusos e coletivos. É o que bem demonstra a Lei Federal, ao estabelecer legitimidade de organizações e dos próprios cidadãos e associações, para recorrerem de decisões administrativas.

Note-se que o processo aparece aqui, conforme referido acima, como um mecanismo sobretudo de participação popular na administração. E nesse contexto de uma administração pública processualizada é que será explicado o que vem a ser um recurso.